Trata-se

de Mandado de Segurança com Pedido de Liminar, impetrado por BELIVALDO CHAGAS SILVA, contra atos da PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SERGIPE praticados na condução do processo de escolha de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, em decorrência da vaga ocorrida com a aposentadoria compulsória da Conselheira MARIA IZABEL CARVALHO NABUCO D ÁVILA.

O impetrante narra que após ter sido declarada a vacância em plenário da Assembleia Legislativa em26/03/2012, e seguindo com a ritualística estabelecida no Regimento Interno, com indicação e sabatina dos dois candidatos, estes o ora impetrante e a deputada SUSANA AZEVEDO, e com a aprovação dos relatórios, foi designada sessão extraordinária para o dia 30/10/2012, visando à conclusão da escolha do nome a ocupar a referida vaga na Corte de Contas.

A partir daí, alega a ocorrência de alguns vícios no procedimento de escolha, a começar pela leitura de expediente de autoria da deputada candidata, requerendo licença para tratar de assuntos de seu interesse pessoal por um período de 125 (cento e vinte cinco) dias, dando ensejo à convocação do Sr. GILMAR CARVALHO na condição de 1º suplente.

Após a posse do suplente, houve apreciação de requerimento para que se submetesse o processo de escolha do novel Conselheiro ao escrutínio secreto.

Diante dos fatos narrados, sustenta ter havido manobra regimental para se conseguir alcançar oquórum de votação suficiente para aprovação do nome da referida deputada, com afronta a normas constitucionais e regimentais, acarretando vício de nulidade absoluta no processo de escolha.

Aponta como inconstitucionalidade a opção pela votação secreta fora das hipóteses previstas na Constituição Estadual, especialmente no tocante à escolha de candidato para a vaga de Conselheiro, cuja disciplina do art. 47, incisos XXIII e XXIV, só prevê tal escrutínio quando a Assembleia estiver deliberando sobre a aprovação de nome indicado pelo Governador do Estado.

Com destaque na decisão do STF, advoga a tese de que somente em situações excepcionais, elencadas em rol taxativo na Constituição, seria possível a adoção de deliberação com votação secreta.

Alega, ainda, que a votação secreta consiste, na verdade, num artifício para se viabilizar a Srª Presidente de participar com poder de voto, sob o amparo do art. 21, § 1º do Regimento Interno, por estar enquadrada numa das duas únicas hipóteses excepcionais autorizativas.

Aliado a tal fato, aduz que a mudança do regime de votação, no curso do processo de escolha, quando as etapas anteriores foram realizadas pelas comissões especiais de forma aberta, fere o art. 246,parágrafo único do Regimento Interno da Assembleia.

Outro dispositivo regimental que entende violado é o art. 242, que impõe a abstenção de parlamentar se a votação se tratar de matéria em causa própria. Aqui sustenta que o Sr. GILMAR CARVALHO, em razão de ser o suplente imediato da candidata SUSANA AZEVEDO, seria beneficiário direto com o resultado favorável à mesma, pois passaria a ser deputado titular.

Neste particular, assevera que outra afronta ocorreu pela autoridade impetrada, pois não submeteuà votação dos presentes, a referida questão, tendo decidido de ofício pela permanência do mencionado suplente.

Para corroborar a tese de manobra regimental, realça o resultado de 13 (treze) votos em favor da deputada SUZANA AZEVEDO, contra 09 (nove) do impetrante, registrando que a mesma obteve o mínimo legal de quórum de aprovação, diante da necessidade de maioria absoluta, consoante previsão do art. 47, inciso XXIII da Constituição Estadual.

Ao final de sua fundamentação sustenta inconstitucionalidade do afastamento da Deputada SUSANA AZEVEDO e a ilegalidade da posse do suplente GILMAR CARVALHO.

Requer medida liminar, sem a oitiva da autoridade impetrada, no sentido de que seja considerada sem efeito a sessão legislativa que escolheu a deputada SUSANA AZEVEDO para ocupar a vaga de Conselheira do Tribunal de Contas do Estado de Sergipe, suspendendo sua nomeação e posse até julgamento do mérito. (fl.13).

Aduziu como fumus boni iuris todas as circunstâncias fáticas, constitucionais e legais referidas acima, e como periculum in mora, o risco de o impetrante ser tolhido no seu direito de participação com paridade de armas, no processo de escolha para a vaga de Conselheiro do Tribunal de Contas, e a iminente nomeação eposse da referida deputada, apesar de a investidura restar eivada de vícios insanáveis que acarretam a nulidadeabsoluta do procedimento.

Assim, pede a anulação da votação realizada na sessão que culminou com a escolha da referida Deputada, bem como que seja determinada a suspensão de qualquer ato que implique na indicação, nomeação e posse da mesma no pretendido cargo.

No mérito, pede a confirmação da liminar de forma a assegurar o direito do Impetrante à aplicaçãodo inteiro teor da previsão contida no artigo 47, inciso XXIII, da Constituição Estadual, bem como para lhe ser assegurado à aplicação do artigo 242 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, no sentido de que seja considerado impedido de votar os parlamentares com interesse direto e pessoal no julgamento dos nomes dos indicados para ocupar o cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas Estadual. (fl.13).

Originariamente o feito foi distribuído à relatoria da Desembargadora GENI SILVEIRA SCHUSTER que, por sua vez, no dia 05/11/2012, exarou despacho à fl. 147, deixando de jurisdizer no feito por motivo de foro íntimo, com fulcro no art. 135, parágrafo único do CPC.

O impetrante protocolou nova petição (fls. 149/150), informando que apesar de, ao tempo da impetração, ter sido negada pela autoridade impetrada, acesso à ata da sessão extraordinária que indicou a Deputada SUSANA AZEVEDO para a vaga de Conselheira do Tribunal de Contas, foram aprovadas no dia 05/11 do corrente ano, a ata das 39ª, 40ª e 41ª sessões extraordinárias, que apreciaram a matéria em exame, em sessão legislativa, e disponibilizadas ao requerente.

Pede que sejam acostadas e, em tempo, promove a citação da mencionada Deputada para figurar no polo passivo do presente mandamus.

É o relatório. Decido.

Cuida-se de ação mandamental onde o impetrante impugna atos praticados pela Exma. Srª Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe, na condução do processo de escolha de candidato para a vaga de Conselheiro do Tribunal de Contas, ocorrida com a aposentadoria compulsória da Conselheira MARIA IZABEL NABUCO D ÁVILA.

Assim, sustenta possuir direito líquido e certo de participar do referido processo sem vícios e manobras que acarretem nulidade absoluta e/ou desigualdade na disputa entre os dois candidatos envolvidos, quais sejam, o próprio impetrante e a Deputada SUSANA AZEVEDO.

Nesta primeira análise, cumpre-me,tão somente, observar se estão presentes os requisitos para a concessão da medida liminar, nos termos em que exigidos pelo art. 7º, inciso III da Lei 12.016/2009, quais sejam: relevância da fundamentação e perigo da demora com a ineficácia da medida acaso deferida somente na apreciação do mérito.

Afiguram-se-me de relevo as razões deduzidas na exordial, mas com certas ressalvas inerentes ao instante de exame dos autos.

Das argumentações deduzidas pelo impetrante, verifico que, basicamente, foram os seguintes os vícios suscitados no processo de escolha, realizado pela Assembleia, para a vaga de Conselheiro de Tribunal de Contas: a) inconstitucionalidade da votação secreta por não se enquadrar dentre as hipóteses previstas na Carta Estadual (art. 47, incisos XXIII e XXIV), que evidenciaria manobra política para os fins do art. 21, § 1º do aludido Regimento, de modo que se autorizasse o voto da autoridade coatora, e b) ilegalidades no procedimento de escolha, por afronta a normas do Regimento Interno da Assembleia, praticados pela Mesa Diretora, sob a condução da autoridade impetrada, consistentes em: b.1) irregularidade tanto do afastamento da deputada SUZANA AZEVEDO como da posse do 1º suplente, o Sr. GILMAR CARVALHO, b.2) permissão para que o mesmo pudesse participar da votação, mesmo diante de suposta vedação regimental (art. 242) por alegado impedimento decorrente de interesse direto no resultado do escrutínio.

A questão da votação secreta é tema que sempre suscitou calorosas discussões na história constitucional brasileira. A instigação do debate decorre tanto de razões da opção política do legislador, como por discussões na hermenêutica constitucional na tarefa de se extrair o exato sentido e alcance da Lex Legum.

A título de exemplo, e com o autorizado magistério de quem sempre contribuiu para a evolução do direito brasileiro, tomo de empréstimo lições do saudoso mestre PONTES DE MIRANDA que, ao comentar dispositivos da famigerada Constituição de 1967, teceu luminosas considerações:

Ao tempo do Império, a Constituição de 1824, art. 24, punha por princípio, como hoje, a publicidade das sessões, mas, em vez de dizer quais as que seriam secretas, deixava o à deliberação dos próprios Deputados e Senadores.

A técnica republicana foi diferente. A tese da excepcionalidade da votação secreta, só determinada pela Constituição, foi levantada na Câmara dos Deputados, em 1951. O líder da maioria e o relator da questão na Comissão de Justiça, deputado ANTÔNIO HORÁCIO, defenderam-na, energicamente. Disse o relator: A votação pública constitui a regra geral, o processo costumeiro, nos parlamentos livres; não é possível negar, ou, sequer, atenuar, o imperativo categórico dessa verdade, proclamada, unanimemente, por comentadores, estadistas e sociólogos, tanto nacionais, como estrangeiros. PONTES DE MIRANDA escreve: O voto nas câmaras é secreto nas eleições e nos demais casos especificados no art. 43 da Constituição. No regime pluripartidário, em Constituição que mandou atender-se à representação dos partidos nas comissões e adotou outras medidas de responsabilização, é difícil explicar-se êsse receio de votação aberta. O eleitor é que deve votar secretamente; não, o eleito. O voto secreto é excepcional. Nenhum dos corpos legislativos pode deliberar que a votação seja secreta […]. (in Comentários à Constituição de 1967. Com a Emenda n. 1, de 1969. Tomo II (arts. 8º 31).2ª edição, revista. Ed. Revista dos Tribunais. São Paulo. 1970. Pg. 605).(grifei)

Aqui o mestre nos chama a atenção para a conexão entre República e excepcionalidade da votação secreta nos parlamentos.
Desta forma, parece-nos intuir que o princípio republicano, em Estados cuja Constituição preveja o pluripartidarismo, com as devidas representatividades, funciona como vetor interpretativo de modo a indicar a regra geral de votação aberta nos corpos legislativos, devendo a excepcionalidade do voto secreto estar autorizada expressamente no texto magno, ao invés de resultar de exclusiva deliberação dos parlamentares.

Em outras palavras, pode-se dizer que, à luz do princípio republicano, a excepcionalidade do voto secreto no parlamento é matéria reservada aos cuidados do legislador constituinte, e não do legislador regimental.

Nesta linha exegética, de eleição do princípio republicano como informador do sistema, imprescindível a invocação do magistério do eminente publicista GERALDO ATALIBA, para quem: Como princípio fundamental e básico, informador de todo o nosso sistema jurídico, a idéia de república domina não só a legislação, como o próprio Texto Magno, inteiramente, de modo inexorável, penetrando todos os seus institutos e esparramando seus efeitos sobre seus mais modestos escaninhos ou recônditos meandros.

Tal é sua importância no contexto do nosso sistema, tão dominadora sua força, que influi, de modo decisivo, na interpretação dos demais princípios constitucionais e, com maior razão, de todas as regras constitucionais. A fortiori, todas as leis devem ter sua exegese conformada às suas exigências, inclusive as leis constitucionais, a começar do próprio Texto Magno. (in República e Constituição. 2ª edição, 2ª tiragem atualizada por Rosalea Miranda Folgosi. Editora Malheiros. São Paulo: 2001. Pg. 32). Do exame da Constituição Federal de 1988, verifica-se que o princípio republicano encabeça o rol dos princípios fundamentais, na dicção do seguinte dispositivo: Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania; III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Na análise do artigo, arguta a manifestação do professor JOSÉ AFONSO DA SILVA: O termo República tem sido empregado no sentido de forma de governo contraposta à monarquia. No entanto, no dispositivo em exame, ele significa mais do que isso. Talvez fosse melhor até considerar República e Monarquia não simples formas de governo, mas formas institucionais do Estado. Aqui ele se  refere, sim, a uma determinada forma de governo, mas é, especialmente, designativo de uma coletividade política com características da res publica, no seu sentido originário de coisa pública, ou seja: coisa do povo e para o povo, que se opõe a toda forma de tirania, posto que, onde está o tirano, não só é viciosa a organização, como também se pode afirmar que não existe espécie alguma de República.[…]

O princípio republicano O art. 1º da Constituição não instaura a República.Recebe-a da evolução constitucional, desde 1889. Mantém-na como princípio fundamental da ordem constitucional. (in Curso de Direito Constitucional Positivo. 24ª edição, revista e atualizada nos termos da Reforma Constitucional (até a Emenda Constitucional n.45, de 8.12.2004 publicada em 31.12.2004). Malheiros editores. São Paulo: 2005. Pgs. 102/103.)

Assim, sob o manto do princípio republicano, a questão posta passa a delinear-se com mais clareza e segurança ao intérprete. Vejamos. A Carta Estadual reza que: Art. 47. É da competência privativa da Assembléia Legislativa: […] XXIII escolher, por maioria absoluta dos seus membros, quatro dos sete Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27 de 2000) . XXIV aprovar, previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha: a) dos três Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado, indicados pelo Governador; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 27 de 2000) . […] (grifei) Impende esclarecer, inicialmente, que a investidura no cargo de Conselheiro para o Tribunal de Contas Estadual, depende de observância ao modelo federal, por força dos arts. 73 e 75 da Constituição Federal, implementado de forma a mesclar candidatos ora indicados pelo Chefe do Executivo, ora pela  Casa Legislativa da respectiva unidade federada, como já se pacificou a jurisprudência do STF com a edição do seguinte verbete: No tribunal de contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembleia Legislativa e três pelo chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro à sua livre escolha. (Súmula 653) Assim, do dispositivo da Constituição Estadual acima destacado, evidente que no processo de escolha de Conselheiros da Corte de Contas deste Estado, existe a previsão explícita de voto secreto no parlamento apenas em relação à deliberação para aprovação dos nomes escolhidos pelo Governador, quando lhe couber a indicação oportunamente, situação do inciso XXIV do art. 47.

Contudo, na hipótese dos autos, trata-se de momento de escolha da Assembleia, tendo em vista que a vaga em disputa foi anteriormente investida por Conselheira outrora escolhida por esse órgão parlamentar. Obedece ao critério da origem da escolha, como previsto no art. 20, parágrafo único da Lei Complementar Estadual nº 205/2011. Assim, aplicável o inciso XXIII, do art. 47 da Carta Estadual que, por sua vez, não faz qualquer previsão acerca de votação secreta. Aqui o silêncio do legislador constituinte decorrente não pode ser confundido com lacuna, no sentido estrito da hermenêutica, de modo a autorizar  eventual meio integrativo para solução do caso, ou até mesmo suplemento legislativo de índole regimental.

Portanto, a ausência de disposição expressa acerca da excepcional votação não ostensiva para a hipótese, não trazia liberdade ao legislador regimental. Ao revés, apenas refletia o comando implícito de votação aberta, como ínsita à regra geral ordinária para as demais deliberações no parlamento. Essa me parece a técnica interpretativa adequada ao caso, à luz do princípio republicano.

Para corroborar esse entendimento, trago à colação excerto do voto do Eminente Ministro Celso de Mello no julgamento da ADI 24612: É importante rememorar, neste ponto, Senhora Presidente, que a técnica das Constituições republicanas brasileiras sempre consagrou, como indeclinável postulado geral, o princípio da publicidade das deliberações parlamentares, de que é consequência necessária a regra do caráter aberto ou ostensivo do próprio ato de votação, ressalvada a possibilidade do sigilo, unicamente, em determinadas situações discriminadas, em numerus clausus , no texto constitucional. (grifei).

Aliás, registro oportunamente que, às vésperas de o Brasil comemorar a proclamação da República, a homenagem ao 15 de novembro, repetida em cada ano, relembra-nos o compromisso que recai sobre todo agente político com este princípio magno do Estado, carregado de valores que desafiam a mais impoluta postura funcional no âmbito dos três poderes, e inspiram as soluções para os problemas que se apresentam na sociedade.

Como decorrência da conclusão de que a regra geral de votação aberta se impunha na espécie, vislumbro a plausibilidade jurídica alegada pelo impetrante quanto a indícios de invalidade sobre a participação da autoridade impetrada com poder de voto, já que seria aplicável o óbice do regimento ao Deputado na condição de Presidente. Destaco:Art. 21 […] § 1° O Presidente não poderá votar, exceto nos casos de empate ou de escrutínio secreto. Superada esta etapa de apreciação, passo ao exame acerca da questionada legalidade, tanto da ausência da candidata por meio de licença, como da posse do suplente imediato. Neste ponto não vislumbro qualquer ilegalidade, visto que o Regimento Interno dispunha de expressa permissão para ausência de qualquer Deputado por meio de licença para interesse particular. Confiram-se dispositivos: Art. 114 O Deputado poderá obter licença para: I tratar de saúde; II tratar de interesse particular; III desempenhar missão temporária de caráter cultural. […] Art. 115 Dar-se-á a convocação de suplente em virtude de: […] III licença para tratamento de saúde ou para tratar de interesse particular, se o prazo da licença for superior a 120 dias. § 1° A licença para tratar de interesse particular não poderá ultrapassar 120 dias por Sessão Legislativa, sob pena de perda do mandato.[…] (grifei) Assim, tanto a licença, como a suplência, apresentam-se sob o amparo da norma regimental.

Todavia, a mesa diretora, na pessoa de sua Presidente, tinha o dever de fazer cumprir a seguinte regra: Art. 242 O Deputado presente não poderá recusar-se a votar; deverá, porém, abster-se  de fazê-lo quando se tratar de matéria em causa própria. Parágrafo Único O Deputado que se considerar atingido pela disposição deste artigo, comunicá-lo-á à Mesa, e sua presença será havida, para efeito de "quorum", como "voto em branco". A matéria em causa própria, prevista no caput do referido artigo regimental, aponta para uma regra obstativa do exercício do voto pelo Deputado, diante de circunstância peculiar que eventualmente venha a experimentar. Uma vez existente, surge hipótese de impedimento, circunstância de caráter objetivo, para o parlamentar, acarretando o registro de sua presença, para efeito de quórum de aprovação, como voto em branco.

Para a Deputada SUSANA AZEVEDO, candidata à vaga objeto do processo de escolha submetido à deliberação da Assembleia, evidente a existência de impedimento. O seu interesse colidia com a isenção necessária à participação do pleito na condição de votante. Regra objetiva de impedimento configurada. A sua ausência voluntária, manifestada para assunto de interesse particular, considerada isoladamente, demonstrava cautela para resguardar a tranquilidade e independência dos colegas no curso da sessão deliberativa, já que, dentre os candidatos, era a única que integrava a Casa legislativa como membro. A postura de ausência foi até salutar. Porém, recaía sobre a Presidente, diante da responsabilidade na condução da sessão deliberativa de escolha e aprovação de um dos Projetos de Decreto Legislativo (nº 01/2012 e nº 02/2012), fazer valer a regra regimental obstativa em relação ao suplente. Isto por que a mera possibilidade de aprovação do nome da Deputada titular do mandato, acarretava um vínculo de interesses com o suplente.

A vaga na Corte de Contas, objeto de interesse direto da candidata, Deputada titular, e de forma reflexa, a vaga no parlamento em favor do Deputado suplente, criou uma situação de união de interesses no vindouro resultado que seria extraído da votação sobre os Projetos de Decreto Legislativo respectivos a cada candidato.

A expressão causa própria , prevista no caput do art. 242 do Regimento da Casa, podia não coincidir em benefícios de mesma natureza para cada um deles (titular e suplente), mas sim em resultado da votação de mesmas consequências, ou concomitantes, que apesar de conotações diversas, a situação fática decorrente do resultado numérico favorável à candidata, jungia titular e suplente em interesses objetivamente identificáveis.

Não se pode menosprezar o fato de que, no âmbito de uma Casa Legislativa composta por 24 (vinte e quatro) parlamentares, onde a extração da maioria absoluta dos membros (art. 47, inciso XXIII da Carta Estadual), seria de 13 (treze) Deputados, no mínimo, o cômputo de um provável voto favorável como voto em branco faria toda a diferença na disputa.

Aqui sobreleva notar que, não tendo havido unanimidade, e nem maioria folgada de votos da candidata vencedora, sobressai o interesse de agir dopresente writ na invalidação do processo de escolha de candidata para a vaga de Conselheira do Tribunal de Contas.

Também não se está aqui a afirmar, categoricamente, que o suplente votou na titular, especialmente por que o escrutínio foi secreto, mas a mera possibilidade de que isto tenha acontecido evidencia indícios de invalidade do processo de escolha, por violação à multicitada regra do art. 242, parágrafo único, de forma oblíqua.

Os fatos considerados isoladamente em nada convencem a alegada manobra para obtenção do resultado final questionado. Mas o conjunto de fatores, somados, tais como, a opção por votação secreta fora das hipóteses constitucionais, em deliberação ocorrida na mesma sessão que convocou o suplente, e o requerimento de licença às vésperas da sessão de escolha, tudo isso abre ensanchas a desconfianças, sob o olhar vigilante da sociedade e dos poderes, quanto à higidez do processo de escolha de candidato(a) à vaga da Corte de Contas, cujo mister institucional está voltado, justamente, para o auxílio no controle externo da administração pública.

A prática de todos os atos, quando examinados em conjunto, aparenta uma gênese de forma orquestrada visando a quebra da cláusula do devido processo legal (art. 5º, LIV da CR/88).

Assim, fumus boni iuris demonstrado.
Quanto ao periculum in mora, também entendo demonstrado, diante da aprovação das atas 39ª, 40ª e, em especial, a 41ª, onde já foi aprovada, inclusive, a redação final do Projeto de Decreto Legislativo de nº 02/2012.

Ante o exposto, num exame inicial e não exaustivo dos autos, vislumbro a presença dos pressupostos indispensáveis à espécie, e DEFIRO a medida liminar com o fim de suspender os efeitos dasessão extraordinária que escolheu a Deputada SUSANA MARIA FONTES AZEVEDO FREITAS, registrada nas atas 39ª, 40ª e 41ª, no tocante, especificamente, ao Projeto de Decreto Legislativo nº 02/2012, e determinar à autoridade coatora a abstenção de qualquer ato tendente à indicação do nome da mencionada Deputada como fruto de escolha da Assembleia Legislativa do Estado de Sergipe para a investidura no cargo de Conselheiro(a) do Tribunal de Contas, até julgamento de mérito do presente writ.

Notifique-se a autoridade indigitada como coatora para prestar informações, no prazo de 10 dias, consoante art. 7º, inciso I, da Lei 12.016/2009.

Dê-se ciência do feito ao órgão de representação judicial do Estado de Sergipe, por força do art. 7º, inciso II da Lei 12.016/2009.

Cite-se a referida Deputada para, querendo, apresentar resposta no prazo de 10 (dez) dias, integrando o feito na condição de litisconsorte passivo necessário (art. 47 do CPC).

Cumpra-se com as advertências legais, v. g., o art. 26 da Lei 12.016/2009.
Após, dê-se vista à Procuradoria de Justiça com observância do art. 12 da mencionada lei.
Publique-se.

Intime-se.

Aracaju, 14 de novembro de 2012.
Desembargadora SUZANA MARIA CARVALHO OLIVEIRA
Relatora