Reforma Política, Plebiscitos e Referendos

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Quase vinte e cinco anos se passaram desde aquele 05 de outubro de 1988, data em que a Assembleia Nacional Constituinte, por meio de seu Presidente Ulysses Guimarães, promulgou a Constituição da República Federativa do Brasil – a “Constituição Cidadã” por ele assim batizada, em expressão que se imortalizou em nosso vocabulário político e jurídico.

Trata-se, sem dúvida, de um marco importante na história da República. A Constituição conseguiu pelo menos assegurar ao país, nesse período, uma razoável estabilidade política, com garantia de eleições periódicas e livres. A democracia representativa consolidou-se, no que se contrapõe à ditadura clássica, militar, que perdurou no Brasil de 1964 a 1985.

A Constituição de 1988 é muito comemorada por diversos outros fatores porque, por exemplo: a) inverteu a lógica das constituições anteriores, ao tratar por primeiro dos princípios fundamentais e dos direitos fundamentais, para só em seguida cuidar da organização do estado e dos poderes; b) reconheceu expressamente em seu texto um enorme catálogo de direitos fundamentais, tantos os de índole individual, protetores da liberdade, como os de índole social, protetores da igualdade, e os de índole coletivo-difusa, protetores da fraternidade; c) tem na dignidade da pessoa humana o fundamento maior da República.

É bem verdade que ainda estamos muito distantes da concretização das promessas de “construir uma sociedade livre, justa e solidária”, “garantir o desenvolvimento nacional”, “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (Art. 3°). A própria Constituição ainda carece de regulamentação em diversos dos seus dispositivos. Sofreu, nesses vinte anos, uma avalanche de emendas, a maioria delas com o nítido propósito de tentar mitigar a rede de proteção social originalmente concebida.

Contudo, a Constituição de 1988 conseguiu proporcionar ao povo brasileiro condições políticas mínimas para, em ambiente ao menos formalmente democrático e livre, lutar pela efetivação desses objetivos.

Nesse contexto é que compreendemos as significativas manifestações populares que se iniciaram no mês de junho deste ano de 2013, e que permanecem em curso.

Há aí, parece-me, uma clara mensagem: o formato atual da representação política do povo não atende mais aos seus anseios. Parece-me que as manifestações populares de junho de 2013 catalisaram essa insatisfação contínua e crescente.

O sistema representativo, essencial à democracia, precisa ser reformulado urgentemente. A “Reforma Política”, sempre protelada pelos representantes, deve ser feita para devolver ao povo a real titularidade do seu poder soberano, como determinado na Constituição de 1988.

Todavia, essa Reforma Política precisa ser efetuada sem ruptura com o ordenamento jurídico constitucional.

A proposta da Presidenta da República, Dilma Roussef, de convocação de um plebiscito para que o povo autorizasse a realização de uma “constituinte específica” para realizar a Reforma Política flertou perigosamente com a ruptura institucional do Estado Democrático de Direito.

Com efeito, não estamos em momento constituinte. O povo nas ruas não está a clamar por ruptura com a atual Constituição, mas, ao contrário, pela sua devida e efetiva implementação. De outra parte, a Constituição de 1988 não perdeu a sua legitimidade, como ocorre em situações de forte e intensa ruptura política, situações nas quais é impossível reformar o ordenamento jurídico vigente para atender aos reclamos nacionais. A Constituição de 1988 fornece todos os mecanismos necessários para as reformas necessárias, seja na potencialização da democracia participativa, seja na reforma política

(Confira, aqui, opiniões de diversos juristas a respeito do tema:

“Não é possível”, diz Barroso sobre Constituinte exclusiva para reforma política

http://www.conjur.com.br/2013-jun-24/constituinte-reforma-politica-desnecessaria-perigosa

http://www.conjur.com.br/2013-jun-27/senso-incomum-velho-travestido-moralismo-faustao ).

Em boa hora, a Ordem dos Advogados do Brasil – em reunião com a Presidenta da República na terça-feira, 25/06, um dia após a apresentação da ideia de “constituinte específica” – propôs que ao invés de convocação de constituinte, fosse lançada ao debate público a ideia de promover a Reforma Política com participação popular, nos termos do que prevê a Constituição, mediante realização de um plebiscito, para que o povo forneça as balizas de conteúdo que devem ser regulamentadas pelo Congresso Nacional, reformando o nosso modelo de representação política.

A proposta da Ordem dos Advogados do Brasil foi bem recebida, e a ideia de “constituinte específica” para efetuar a Reforma Política foi abandonada.

Não é exagero afirmar que a proposta da OAB foi fundamental para que não houvesse a ruptura que seria a convocação de constituinte. Seria o rompimento das regras, o rompimento com a Constituição-cidadã, a abertura para que as diversas conquistas democráticas pudessem ser abolidas, uma vez que constituinte praticamente não tem limites, ao contrário do ordenamento jurídico constitucional posto, que proíbe o retrocesso, protegendo as “cláusulas pétreas”.

Mais ainda: seria devolver o Brasil a uma crise constituinte, quando já pensávamos ter superado essa quadra histórica. Seria transformar uma crise constitucional tópica, pontual, em fator de instabilidade contínua e permanente.

Prestes a completar vinte e cinco anos, tendo atravessado já, com êxito, algumas crises (impeachment do ex-Presidente Fernando Collor, escândalos dos “anões do orçamento”, aprovação da reeleição, privatizações do patrimônio público nacional a preços vis e com financiamento de bancos estatais, “mensalão”), superando-as com os mecanismos democráticos por ela mesmo instituídos, a Constituição de 1988 não deveria sucumbir diante de uma necessidade de atendimento de clamores populares por seu aperfeiçoamento e por sua efetivação.

Sepultada a ameaça de ruptura, é hora de examinar com bastante cuidado a mensagem encaminhada pela Presidenta da República ao Congresso Nacional (na data de 02/07/2013), sugerindo a convocação de plebiscito para que o povo delibere diretamente sobre aspectos da Reforma Política.

Embora os temas sugeridos ao Congresso Nacional para a convocação de plebiscito sejam da mais alta relevância para uma Reforma Política de que o Brasil necessita (forma de financiamento das campanhas eleitorais, definição do sistema eleitoral proporcional ou majoritário para representação parlamentar, continuidade ou não de suplentes nas eleições para o Senado Federal, possibilidade ou impossibilidade de coligações partidárias nas eleições para deputados e vereadores, fim ou permanência do voto secreto no parlamento, nos casos em que a Constituição ainda o admite), o fato é que existem controvérsias quanto à constitucionalidade da realização de plebiscito sobre alguns desses temas, assim como quanto à utilidade desse plebiscito se não houver tempo hábil para sua realização e devida regulamentação do que decidido diretamente pelo povo a tempo de eventuais mudanças serem aplicáveis às eleições do ano de 2014.

Com efeito, o modelo de financiamento de campanhas eleitorais, a definição do sistema eleitoral para o parlamento, a possibilidade ou não de coligações partidárias nas eleições para deputados e o fim do suplente nas eleições para o Senado são todos assuntos relacionados ao processo eleitoral. A lei que altera o processo eleitoral não se aplica à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência (Art. 16 da Constituição Federal). Portanto, para que eventuais mudanças nessas regras, determinadas pela vontade popular no plebiscito, possam ter utilidade para aplicação às eleições de 2014, será necessário: a) que o Congresso Nacional convoque o plebiscito, definindo com clareza e exatidão os questionamentos a ser efetuados; b) que a Justiça Eleitoral organize e execute a votação popular, precedida de amplo e esclarecedor debate público sobre os temas submetidos à decisão; c) que o Congresso Nacional detalhe, em forma de lei, as eventuais decisões do plebiscito que exijam mudanças legislativas, de modo a que essas mudanças legislativas tornem-se leis promulgadas e que entrem em vigor na data de 04 de outubro de 2013.

O Tribunal Superior Eleitoral promoveu reunião com os Presidentes dos Tribunais Regionais Eleitorais e com os órgãos técnicos e concluiu que precisa de 70 (setenta) dias para organizar o plebiscito, a contar da data de sua convocação formal pelo Congresso Nacional (Confira aqui). Ainda que considerássemos a improvável hipótese de na data de hoje (04/07/2013) o Congresso Nacional concluir o processo legislativo bicameral de aprovação do decreto legislativo convocador do plebiscito, somente na data de 14 de setembro de 2013 ele seria realizado e somente teria o seu resultado proclamado na data de 15/09/2013. E o Congresso Nacional teria então vinte dias para iniciar e concluir o complexo processo legislativo bicameral regulamentador das decisões do povo, para que pudessem ser aplicadas às eleições de 2014.

Convenhamos que é um cronograma apertadíssimo, de improvável consecução. O risco é o de que o plebiscito seja realizado, o povo delibere por algumas mudanças, mas elas somente sejam formalizadas em lei após a data de 04/10/2013, com o que não seriam aplicadas nas eleições de 2014, o que seria um fator de enorme deslegitimação dos que viessem a ser eleitos sob regras que o povo já teria revogado.

Além disso, alguns desses temas sugeridos para que o Congresso Nacional submeta a deliberação popular, a depender da decisão, demandam aprovação de emenda à constituição (por exemplo: fim de eleição para suplente de Senador, adoção do sistema eleitoral majoritário para deputados e vereadores, fim do voto secreto no parlamento, nos casos em que a Constituição ainda o admite). Todavia, além de o processo legislativo destinado à aprovação de emenda à constituição ser mais rígido e demorado, há questionamentos consistentes quanto à possibilidade jurídica de reforma constitucional por meio de deliberação plebiscitária.

Plebiscitos e referendos populares são, sem dúvida alguma, mecanismos de participação popular direta. O povo a exercer diretamente a sua soberania. A Constituição Brasileira, por sinal, consagra tais mecanismos. “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”, diz o parágrafo único do Art. 1º. E que termos são esses mediante os quais o povo pode exercer diretamente o seu poder (sem prejuízo de tal exercício por meio dos representantes eleitos)? O Art. 14 responde: “Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I – plebiscito; II – referendo; III – iniciativa popular.”.

Contudo, embora tais mecanismos (plebiscitos, referendos e projetos de lei de iniciativa popular) estejam a merecer uma mais constante e efetiva utilização no Brasil, não podem ser considerados livres de limites. Não é a simples realização de plebiscitos e referendos que denota o caráter democrático de um regime político. Que o digam Cesar, Napoleão e Hitler, por exemplo, contumazes utilizadores de tais mecanismos como formas de “legitimação” de atos de arbítrio e de regimes autoritários/totalitários.
                 
Não comparo o atual estágio da democracia formal brasileira com o estágio político de regimes autoritários/totalitários que se valeram de plebiscitos/referendos como estratégias de dominação. Como diz a cientista política Maria Victoria Benevides, “as experiências históricas, remotas ou contemporâneas, de referendos/plebiscitos utilizados em regimes totalitários ou autoritários não servem como argumento para desqualificar os institutos de consulta popular. Servem, apenas, para mostrar como se dá uma fachada de 'legitimidade' aos regimes e, sobretudo, à pessoa do chefe”. Mas adverte:

“Duas preocupações se impõem para a efetiva democratização do processo:
– o desenrolar do processo de consultas populares deve estar claramente dissociado de um 'voto de confiança' na pessoa do governante;
– o texto a ser votado deve evitar toda possibilidade de ser entendido como uma escolha forçada do tipo 'tudo ou nada'” 
(BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa. 3. ed. São Paulo: Atica, 1998, p. 63).

Parece ou não que tais preocupações se aplicam a um eventual plebiscito para que o povo brasileiro decida, apressadamente e pressionado, por uma reforma política colocada como essencial à manutenção e estabilidade do regime democrático?

Por outro lado, com essas reflexões não estamos a nos opor à intensificação e consolidação dos mecanismos de democracia participativa.

Valemo-nos novamente das lições de Maria Victoria Benevides:

“(…) as experiências históricas, remotas ou contemporâneas, de referendos/plebiscitos utilizados em regimes totalitários ou autoritários não servem como argumento para desqualificar os institutos de consulta popular. Servem, apenas, para mostrar como se dá uma fachada de ‘legitimidade’ aos regimes e, sobretudo, à pessoa do chefe. O que interessa é observar e discutir a aplicação de tais mecanismos em regimes democráticos, onde supõe-se a liberdade de expressão, de informação, de discussão, e, portanto, de escolha real” (op. cit., p. 63).

O quadro acima apresentado permite concluir pela inviabilidade da convocação desse plebiscito, nesse momento, como forma de realizar a Reforma Política.

Melhor seria aproveitar o momento das manifestações populares intensas e contínuas para pressionar legitimamente o Congresso Nacional a tornar efetivos os mecanismos de democracia participativa.

Como dissemos no texto da semana passada, a urgente reforma política que o Brasil precisa é aquela que garanta ao povo o exercício dos mecanismos de deliberação política direta. A proposta, que inclusive é absolutamente compatível com o texto constitucional, sendo até mesmo sua diretriz, é que a democracia direta seja intensificada, ou seja, que se intensifiquem os diversos mecanismos de participação popular nas deliberações dos negócios que envolvem os destinos do Estado e de seus integrantes, tornando-os contraponto às mazelas do sistema representativo, fazendo a vontade popular exercer contínua e crescente pressão sobre seus representantes.

E obter desse mesmo Congresso Nacional a aprovação da proposta apresentada em 2005, pela Ordem dos Advogados do Brasil (com apoio de diversas entidades da sociedade civil e sob a condução intelectual de Fábio Konder Comparato), no sentido de que os seguintes itens prioritários sejam potencializados na democracia participativa que a Constituição abstratamente já estabelece: 1) criar a iniciativa popular de plebiscitos e referendos; 2) permitir ao povo decidir por plebiscito sobre a realização das políticas econômicas e sociais previstas na Constituição, bem como sobre a concessão de serviços públicos e a alienação do controle de empresas estatais; 3) tornar dependente de decisão popular a alienação de bens pertencentes ao patrimônio nacional; 4) estender o referendo a emendas constitucionais e a acordos ou tratados internacionais; 5) tornar obrigatório o referendo de quaisquer leis em matéria eleitoral; 6) estabelecer preferência na tramitação de projetos de lei de iniciativa popular e impedir a alteração ou a revogação de leis de iniciativa popular sem a concordância do povo.

Ao mesmo tempo, seria possível a aprovação, pelo Congresso Nacional, de uma Reforma Política do sistema representativo, que contemplasse os itens constantes da sugestão do projeto de iniciativa popular (denominado “Eleições Limpas”) apresentado pelo Comitê de Combate à Corrupção Eleitoral (integrado por diversas entidades representativas da sociedade civil) na data de 25/06/2013 (confira aqui os detalhes dessa proposta), que poderiam, também, ser submetidos a referendo popular, conjuntamente com as eleições gerais de 2014.

Enfim, a hora é essa. A promessa constitucional da democracia participativa precisa ser efetivada com urgência e prudência, incorporando aos clássicos (porém não efetivados a contento, no Brasil) instrumentos de participação popular direta no processo político decisório (plebiscitos, referendos, iniciativa popular) os instrumentos proporcionados pelos avanços tecnológicos, a exemplo das redes sociais, que já permitem visualizar uma democracia participativa digital. É o avanço democrático, em termos de exercício da cidadania e do poder popular soberano, que o vindouro aniversário de vinte e cinco anos da constituição redemocratizadora impõe e exige.

O texto acima se trata da opinião do autor e não representa o pensamento do Portal Infonet.
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