Carajás e Tapajós: novos estados federados?

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O Congresso Nacional aprovou a convocação de plebiscito para que as populações diretamente interessadas deliberem sobre a criação de novos estados federados, quais sejam Carajás e Tapajós, mediante desmembramento do estado do Pará.

Trata-se de uma ótima oportunidade para abordarmos, aqui, o tema da criação de novos estados federados, nos termos da Constituição Federal (sobre criação de novos municípios, já escrevemos, confira aqui: https://.infonet.com.br/mauriciomonteiro/ler.asp?id=97314&titulo=mauriciomonteiro).

Com efeito, de acordo com o Art. 18, § 3°, “Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar”.

Essa é a norma constitucional que baliza a possibilidade de repactuação federativa, abrindo margem para, mantida a indissolubilidade da união, criação de novos estados, estabelecendo as modalidades e os procedimentos que devem ser observados para o alcance desse objetivo.

Dividamos a explanação, para examinar, inicialmente, as modalidades e, após, os procedimentos.

Modalidades

– Incorporação entre si ou fusão: dois ou mais estados federados se fundem, dando origem a um novo estado; aqui, desaparecem as personalidades jurídicas originais e surge uma nova pessoa jurídica, distinta das que lhe deram origem (ainda que, evidentemente, as realidades social, política, econômica e cultural do novo estado seja resultado dessas realidades anteriormente existentes, somadas);

– Subdivisão ou Cisão: um estado federado se subdivide, dando origem a dois ou mais novos estados federados; também aqui, surgem novas personalidades jurídicas, distintas daquela da qual se originaram (ainda que, também aqui, as realidades sociais, políticas, econômicas e culturais dos novos estados sejam continuidade dessas realidades anteriormente existentes, agora fragmentadas);

– Desmembramento: parte de um estado federado dele se desmembra, podendo assumir três destinos, a saber, incorporar-se a outro estado já existente (aqui tem-se o chamado desmembramento-anexação), tornar-se um território federal ou tornar-se um novo estado federado; aqui, ao contrário do que sucede na fusão e na subdivisão, ainda que possa surgir uma nova personalidade jurídica (no caso de desmembramento de parte de um estado federado para criação de um novo estado), é mantida a personalidade jurídica do estado federado original.

Procedimentos

É o mesmo § 3° do Art. 18 da Constituição Federal que impõe dois requisitos essenciais para que alguma fusão, subdivisão ou desmembramento de estados possa ser validamente formalizada: aprovação da população diretamente interessada, através de plebsicito, e aprovação do Congresso Nacional, por lei complementar. Mas o procedimento não se exaure aí. Há uma outra etapa obrigatória desse procedimento, que se extrai da norma do Art. 48, inciso VI da Constituição da República: “Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (…) VI – incorporação, subdivisão e desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas” (grifou-se). Ou seja, antes da deliberação final do Congresso Nacional, devem ser consultadas as Assembléias Legislativas dos estados eventualmente envolvidos no procedimento.

Em ordem cronológica, portanto, de etapas:

– a primeira etapa é a convocação do plebiscito com as populações diretamente interessadas. É que plebiscito, até mesmo a teor do que dispõe a legislação infraconstitucional (Art. 2º, § 1° da Lei n° 9.709/98), é deliberação popular direta que antecede a elaboração da lei ou do ato administrativo; como, na criação de estados, há necessidade de elaboração de uma lei (lei complementar), o plebiscito deve ser realizado antes da elaboração da lei. A competência para a convocação do plebiscito é exclusiva do Congresso Nacional (Art. 49, inciso XV da Constituição): “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: (…) XV – autorizar referendo e convocar plebiscito;”). Essa convocação é efetuada mediante aprovação, pelo Congresso Nacional, de decreto legislativo, que não se submete, portanto, a sanção presidencial. Participará do plebiscito a “população diretamente interessada” (grifou-se). Nos termos da Lei n° 9.709/98, população diretamente interessada, para esse fim, no caso de desmembramento, é tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento; no caso de fusão ou anexação, tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo (Art. 7°). Convocado o plebiscito pelo Congresso Nacional, caberá à Justiça Eleitoral organizá-lo e executá-lo, até homologação do resultado final;

– se o resultado do plebiscito for contrário à criação do novo estado (o quórum para aprovação é de maioria simples), o procedimento é arquivado, pois a aprovação da população diretamente interessada, em plebiscito, é requisito indispensável para a validade da criação de um novo estado; mas se o resultado do plebiscito for favorável, o procedimento não se encerra, pois embora indispensável, a aprovação da população diretamente interessada não é requisito suficiente para a criação de um novo estado. Sendo assim, o procedimento prossegue para que o Congresso Nacional obtenha a manifestação das Assembléias Legislativas dos Estados eventualmente envolvidos, manifestação que não vincula a decisão final (Art. 4°, § 3° da Lei n° 9.708/98), mas que é etapa indispensável para a validade jurídica do procedimento;

– por último, caberá ao Congresso Nacional decidir pela elaboração – ou não – da lei complementar que formalize a criação do novo estado federado brasileiro. Não se aponte que, aí, haveria atropelo, pelo Congresso Nacional, formado pelos representantes do povo brasileiro (na Câmara dos Deputados) e pelos representantes dos estados e do distrito federal (Senado Federal), da vontade popular soberana determinada no plebiscito. É que somente participa do plebiscito a população diretamente interessada, enquanto a criação de um novo estado federado repercute em toda a federação (tome-se como exemplo o aumento do número de Senadores ou as despesas que toda a união federativa terá com as iniciais instalações do novo estado, entre tantas outras), razão pela qual a população indiretamente interessada exercerá a sua soberania por meio de seus representantes eleitos no Congresso Nacional, a quem competirá a palavra final sobre o assunto.

Após essa breve explanação sobre as modalidades e os procedimentos de criação de novos estados federados, fácil é perceber que a possível criação dos novos estados de Carajás e Tapajós, mediante desmembramento do estado do Pará, é um procedimento que apenas deu o seu primeiro passo (convocação do plebiscito pelo Congresso Nacional), estando longe de sua real concretização.

Todo o povo do Pará, e depois todo o povo brasileiro, por meio de seus representantes no Congresso Nacional e também pelos meios democráticos de expressão, ainda debaterá com profundidade as eventuais vantagens e desvantagens de que isso venha a ocorrer.

Mas não é um fato irrelevante. Desde a promulgação da Constituição, nenhum outro estado federado foi criado no Brasil (Tocantins foi criado pela própria Constituição de 1988, por deliberação da Assembleia Nacional Constituinte, bem como Amapá e Roraima, antigos territórios federais, transformados em estados pela própria Constituição de 1988), embora haja inúmeros projetos tramitando no Congresso Nacional.

Pela primeira vez após 1988, o Congresso aprovou a convocação de um plebiscito como primeira etapa de um procedimento de criação de novo estado federado; isso pode abrir passagem para outros procedimentos, a exigir muito cuidado e ponderação, tendo em vista a enorme repercussão, em todo o pacto federativo brasileiro, que a proliferação de movimentos pró-desmembramento de estados possa acarretar, sendo altamente questionáveis suas vantagens para o povo brasileiro, considerado em sua totalidade.

O texto acima se trata da opinião do autor e não representa o pensamento do Portal Infonet.
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