Fundo de Participação dos Estados – Parte II

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Na semana passada, abordamos a crise que decorre da não elaboração, pelo Congresso Nacional, da lei complementar que deve estabelecer normas sobre critérios de rateio dos recursos do Fundo de Participação dos Estados, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios, lei complementar que é exigida pelo Art. 161, inciso II da Constituição Federal.

A Lei Complementar n° 62, de 1989, que regulamentou a matéria, teve dispositivos declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (em 24/02/2010 – ADI 875, ADI 1.987, ADI 2.727, ADI 3.243), exatamente por não atender ao objetivo de promoção do equilíbrio sócio-econômico entre Estados.

Tendo em vista que a declaração de nulidade dos dispositivos da Lei Complementar n° 62/1989 declarados inconstitucionais geraria prejuízo enorme à Federação, ante a imediata falta de base legal para a distribuição dos recursos do FPE, o STF modulou os efeitos de sua decisão, para garantir a eficácia da LC n° 62/1989 até 31 de dezembro de 2012.

O Congresso Nacional, porém, nesses dois anos, não conseguiu concluir a elaboração da nova lei complementar que atenda aos objetivos constitucionais. Em 01 de janeiro de 2013, a LC n° 62/1989 não mais estava em vigor, não mais possuía eficácia. Esse quadro, evidentemente, gerou enorme preocupação, ante a necessidade de recepção de recursos do FPE, sobretudo por Estados do Norte e do Nordeste, em muitos dos quais o FPE é a principal fonte de receita.

Foi o suficiente para que os Governadores dos Estados da Bahia, Maranhão, Minas Gerais e Pernambuco propusessem, no STF, a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão n° 23, alegando omissão do Congresso Nacional na elaboração da lei complementar regulamentadora dos critérios de rateio dos recursos do FPE. Pediram, também, em caráter de urgência, a concessão de medida cautelar, para, em solução provisória, manter a vigência da norma do art. 2º, incisos I e II, §§ 1º, 2º e 3º, e do Anexo Único da Lei Complementar nº 62/89, até que o Congresso Nacional adote as providências necessárias para disciplinar a matéria.

Despachando monocraticamente o pedido cautelar (tendo em vista que o STF se encontrava em recesso), o Ministro Ricardo Lewandowski, no exercício da Presidência da Corte, houve por bem conceder o pedido cautelar.

Isso porque considerou, basicamente, os seguintes aspectos: a) vácuo legislativo: com a declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Complementar n° 62/1989 e a não elaboração da lei complementar – corretamente elaborada segundo os objetivos constitucionais – no prazo assinalado (o prazo de vigência da lei já declarada inconstitucional, a saber, 31/12/2012), a distribuição de recursos do FPE ficou carente de regulação legislativa norteadora dos critérios e balizamentos necessários para tanto; b) o direito aos recursos do FPE: não obstante o vácuo legislativo, as verbas do FPE pertencem de pleno direito aos Estados e ao Distrito Federal, sendo a União mera depositária; c) desequilíbrio econômico: o eventual não repasse dos recursos do FPE aos estados e ao DF provocará graves prejuízos irreparáveis às respectivas populações; d) esforço legislativo: não obstante a não elaboração da lei complementar, há um esforço do Congresso Nacional em aprová-la, constatando-se a tramitação de diversos projetos de lei complementar que disciplinam a matéria; e) a complexidade do tema: a sensibilidade da controvérsia para o pacto federativo e a necessidade de segurança jurídica para os Estados e o DF evidenciam a indispensabilidade de uma solução emergencial.

Com base nesses fundamentos, o Ministro Ricardo Lewandowski concedeu a medida cautelar pleiteada, para garantir aos Estados e ao Distrito Federal o repasse, pela União, das verbas do fundo a que alude o art. 159, I, a, da Constituição da República, no percentual nele estabelecido, em conformidade com os critérios anteriormente vigentes, por mais 150 (cento e cinquenta dias).

O caso coloca em pauta, uma vez mais, o delicado problema do controle das omissões normativas inconstitucionais.

A Constituição Federal de 1988 inovou no assunto, concebendo dois mecanismos voltados, de algum modo, a contornar o problema: o mandado de injunção, remédio processual destinado a garantir o exercício de direito ou liberdade constitucional por quem se encontre em situação de inviabilidade desse exercício por ausência de norma regulamentadora, e a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, destinada a suprir a omissão e, portanto, à elaboração da norma regulamentadora da regra constitucional.

O problema é que, quando a omissão for de responsabilidade de Poder, a Constituição manda apenas que o STF se limite a dar ciência da decisão que declara a sua omissão, sem fixação de prazo (ao contrário do caso de a omissão ser de responsabilidade de órgão administrativo, em que a Constituição assinala o prazo de trinta dias – Art. 103, § 2°).

Durante muito tempo, o STF julgou procedente ações diretas de inconstitucionalidade por omissão, cientificando o Congresso Nacional da declaração do seu estado de mora com a Constituição; sem maior consequência, todavia.

A Lei n° 12.063/2009 – que alterou a Lei n° 9.868/1999 – incluiu expressamente em nosso ordenamento jurídico regramento mais explícito sobre o rito e os efeitos das decisões em ação direta de inconstitucionalidade por omissão. Dentre as novidades, a indicação de que poderá ser concedida medida cautelar que poderá consistir na suspensão da aplicação da lei ou do ato normativo questionado, no caso de omissão parcial, bem como na suspensão de processos judiciais ou de procedimentos administrativos, ou ainda em outra providência a ser fixada pelo Tribunal.

Essa cláusula aberta “outra providência a ser fixada pelo Tribunal” é que dá seguro embasamento jurídico para a decisão adotada pelo Ministro Ricardo Lewandowski. Observe-se que, embora assim possa parecer, não foi assinalado prazo de 150 (cento e cinquenta dias) para que o Congresso Nacional conclua a elaboração da lei. Na verdade, esse prazo (de 150 dias) é o de prorrogação da vigência dos dispositivos pertinentes da Lei Complementar n° 62/1989 (já declarados inconstitucionais pelo STF), pelos fundamentos de segurança jurídica e necessidade federativa anteriormente explicitados.

Trata-se de mais um chamamento de responsabilidade ao Congresso Nacional, ciente de que legislar sobre um tema tão complexo e delicado não é tão simples como possa parecer.

O problema, porém, pode permanecer, se a decisão do Ministro Lewandowski for confirmada pelo Plenário do STF e passados esses 150 (cento e cinquenta) dias, persistir a não elaboração da lei complementar – compatível com os objetivos constitucionais de promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados – pelo Congresso Nacional.

Haverá solução para o impasse?

O texto acima se trata da opinião do autor e não representa o pensamento do Portal Infonet.
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