As lições da CPMI do Orçamento de 1993

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A elaboração do orçamento e o acompanhamento transparente de sua execução constituem momentos cruciais para a qualidade material da democracia, seja por configurar o momento por meio do qual o povo, por meio de seus representantes eleitos, define as prioridades das políticas públicas e destinação dos recursos públicos, seja porque infelizmente tem sido há muito tempo objeto de tramas fisiológicas e mais ainda de sofisticados esquemas de corrupção.

José Carlos Oliveira, economista e assessor do Senado Federal, revelou em entrevista à Revista Veja (em 20/10/1993) e depois em depoimento à Comissão Parlamentar Mista de Inquérito – que ficou conhecida como “CPMI do Orçamento” – todo o modus operandi do esquema de corrupção que escandalizou a República (no ano seguinte ao impeachment do então Presidente Fernando Collor de Mello):

“- O sistema de apropriação funcionava de comum acordo com uma empreiteira: o parlamentar aprovava uma emenda e exercia sua influência para que determinada empreiteira realizasse a obra, pagando uma comissão ao parlamentar;

– havia duas maneiras de se auferir comissões, através das subvenções sociais e da cotação orçamentária global, a fundo perdido, o mais das vezes envolvendo o Ministério do Planejamento (na gestão de Aníbal Teixeira), o Ministério da Ação Social e o Ministério da Educação, este na gestão de Carlos Chiarelli;

(…)

– era muito dinheiro para poucas entidades;

– a lista final, encaminhada ao Ministério da Ação Social, tinha cerca de vinte páginas;

– as dotações saíam em relações que o Deputado João Alves enviava ao Ministério; de acordo com a disponibilidade orçamentária, cujo montante chegava previamente ao conhecimento do Deputado;

– parte das verbas assim auferidas era repassada, em espécie, aos parlamentares que haviam indicado as entidades;

– a Ministra Margarida Procópio enviava ao Deputado João Alves as listas das entidades que ela queria beneficiar, pedidos que eram por ele acatados;

– a questão das subvenções sociais não diz respeito à quota individual dos parlamentares, mas são doações a título global que, pela natureza da despesa, eram classificadas como subvenções sociais e colocadas, mediante prévio acordo entre representantes da Comissão do Orçamento e o Poder Executivo, os ministros das respectivas áreas, para que fossem distribuídas conforme as relações apresentadas pela Comissão de Orçamento;”. (Relatório Final da CPMI do Orçamento de 1993).

Ponto de partida para as investigações, essas declarações abriram margem para que a CPMI do Orçamento identificasse o funcionamento do “esquema das empreiteiras” e do “esquema das subvenções”.

O “esquema das empreiteiras” funcionava em forma de rodízio em que grandes empreiteiras definiam e loteavam as obras, como um cartel, com garantia de fidelidade de todas ao esquema, incluindo troca e repasse de obras, do que resultava não haver real concorrência, com as empresas atribuindo valores superfaturados às obras. “O início do papel das empreiteiras se dá na própria sugestão de obras a prefeitos e governadores. Elaboram elas estudos técnicos sobre as obras e os repassam às autoridades competentes apenas para assinatura. As autoridades interessadas nessas obras passam então a pressionar os ministérios para a liberação de verbas já previstas. (…) O passo seguinte é o da inclusão da obra no Orçamento Geral da União, o que se faz através de dois caminhos: diretamente no DOU (Departamento de Orçamento da União), quando da elaboração da proposta orçamentária original, ou pelas emendas de parlamentares ligados ao esquema. Após a aprovação do Orçamento, o esquema age na licitação – conforme já exposto – e na liberação de recursos, junto ao Poder Executivo. Há fortes indícios de que em todos esses níveis – elaboração de projetos, empréstimos, inclusão no Orçamento, aprovação de emendas e liberação de recursos – o esquema das empreiteiras distribuía ‘participações’, que não são nada menos que propinas, o salário da corrupção.”

E o “esquema das subvenções” era diretamente vinculado a alguns integrantes da Comissão Mista do Orçamento: “O comportamento dos integrantes desse esquema pode ser descrito por etapas: 1ª – o Parlamentar criava, ou patrocinava a criação, de entidades que eram inscritas no CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social; 2ª – Essas entidades formavam ‘holdings’, controlando diversas outras, que também se credenciavam a receber dinheiro da União; 3ª – As entidades eram controladas por pessoas intimamente ligadas aos Parlamentares, seus familiares, empregados ou prepostos; 4ª – o Parlamentar integrante do esquema não raro alienava todo o seu patrimônio em favor da ‘holding’ para alegar, em caso de eventual necessidade, que não possuía fortuna pessoal; 5ª – As entidades cometiam toda sorte de fraudes, a maioria já constatadas pelo TCU, consistentes, principalmente, em desvio de recursos, utilização de notas fiscais falsas, emprego de ‘fantasmas’ para transferir numerário para os membros do esquema, inexistência dos serviços sociais que declaravam realizar; 6ª – Os parlamentares envolvidos realizavam ‘troca’ de emendas, apresentando uns aquelas de interesse dos outros; 7ª – O esquema enviava aos Ministérios listas de entidades a serem contempladas com subvenções, conseguindo o descontingenciamento das verbas. Nos Ministérios, funcionários em postos-chave garantiam as liberações. A exemplo do esquema das empreiteiras, o das subvenções não era restrito ao Poder Legislativo, mas implicava a participação efetiva de membros do Poder Executivo.”.

É fácil perceber a enorme semelhança do “esquema das subvenções” investigado pela CPMI do Orçamento de 1993 e o que se encontra em apuração por iniciativa do Ministério Público Federal/Ministério Público Eleitoral/Ministério Público Estadual acerca da situação de diversos deputados estaduais em Sergipe, acusados de repassar subvenções a entidades/associações inexistentes, ou que não possuem funcionamento efetivo e portanto não prestam atividades de assistência social, de saúde, educacional ou cultural  que justificam o recebimento de recursos públicos, ou seja, acusados de cometimento de fraudes e desvios de finalidade; como também é fácil identificar a enorme semelhança do “esquema das empreiteiras” com o que aconteceu ao longo de todos esses anos envolvendo outras órbitas da gestão pública e com o que se encontra em apuração no contexto da “Operação Lava-Jato”, no qual haveria participação de empreiteiras em sistema cartelizado para obtenção de contratos em quantias superfaturadas com a Petrobrás, mediante tráfico generalizado de influência política.

A despeito de a CPMI do Orçamento de 1993 ter realizado um belíssimo trabalho de investigação, do qual resultou inclusive encaminhamento à Mesa da Câmara dos Deputados para abertura de processo de cassação de mandato por quebra de decoro parlamentar por parte de deputados federais envolvidos no esquema, sendo que vários deles tiveram seus mandatos cassados (ficaram conhecidos como “anões do orçamento”), bem ainda sugestão de melhorias no sistema de controle público da elaboração e execução do orçamento, como também aperfeiçoamentos legislativos (por exemplo, mudança na lei de licitações), o fato é que episódios semelhantes voltaram a se repetir, seja no plano nacional, seja no plano estadual, tornando-se mesmo um modus operandi repetitivo e recorrente da corrupção no Brasil.

É preciso examinar a fundo a CPMI do Orçamento de 1993, extrair as suas lições, analisar se as suas sugestões de melhorias na transparência, controle e fiscalização foram implementadas, ou o porquê de não terem sido, o que pode ser revisto, o que pode ser ainda aperfeiçoado.

Tentaremos dar a nossa contribuição ao longo das próximas semanas, até porque, conforme dissemos na semana passada, haverá quem proponha a substituição do procedimento das subvenções sociais parlamentares pelo das “emendas individuais” de parlamentares à lei orçamentária. Na esfera federal, o novo Presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha, promete incluir na pauta de votações, com rapidez, a proposta de emenda à constituição que institui o “orçamento impositivo” (PEC nº 358/2013), por meio do qual, uma vez aprovada a lei orçamentária (atualmente apenas autorizadora da realização da despesa), a Administração Pública estará obrigada a realizar as despesas previstas no orçamento, aí incluídas aquelas resultantes de “emendas individuais” parlamentares.

É a porta aberta – lá e cá – para a perpetuação de fortes modelos e esquemas de corrupção da gestão pública brasileira, tão bem explicitadas na CPMI do Orçamento já em 1993, conforme aqui acabamos de relembrar.

O texto acima se trata da opinião do autor e não representa o pensamento do Portal Infonet.
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