Renúncia ao Mandato e Consequências Jurídicas

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Com o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, da questão de ordem na Ação Penal n° 536 (conhecida como a ação penal do “mensalão tucano”) – que tratou da manutenção ou não da sua competência para prosseguir no julgamento após a renúncia ao mandado de deputado federal por parte do réu, Eduardo Azeredo (PSDB/MG) – é possível sintetizar e sistematizar um ciclo de comentários (aqui já efetuados em outras oportunidades) sobre consequências jurídicas do ato de renúncia ao mandato eletivo, em distintas situações.

Isso porque a renúncia ao mandato eletivo, em regra, é ato unilateral, não sujeito a qualquer condição para sua validade ou eficácia. Há, porém, exceções, além de consequências jurídicas diversas, que demandam a devida contextualização para o seu mais adequado entendimento.

1 Renúncia a Mandato e Foro Especial

1.1 Foro Especial

Foro especial por prerrogativa de função (nomenclatura adotada pelo Código de Processo Penal) é prerrogativa de diversas autoridades, que, segundo determina a Constituição Federal, somente podem ser processadas (por crimes comuns) em instâncias especiais do Poder Judiciário. ALEXANDRE DE MORAES apresenta o seguinte quadro demonstrativo dessa indicação constitucional de foros especiais para diversas autoridades da República:

Autoridade

Instância

Base Constitucional

Presidente da República

STF

Art. 102, I, “b”

Vice-Presidente

STF

Art. 102, I, “b”

Deputados Federais e
Senadores

STF

Art. 102, I, “b” e Art. 53

Ministros do STF

STF

Art. 102, I, “b”

Procurador-Geral da
República

STF

Art. 102, I, “b”

Ministros de Estado e
Comandantes da
Marinha, Exército e
Aeronáutica

STF

Art. 102, I, “c”

Advogado-Geral da União

STF

Art. 102, I, “b”

Ministros de
Tribunais Superiores
(STJ, TSE, STM e TST)

STF

Art. 102, I, “c”

Diplomatas

STF

Art. 102, I, “c”

Ministros do TCU

STF

Art. 102, I, “c”

Membros de TRT, TRE, TCE, TCM e TRF’s

STJ

Art. 105, I, “a”

Desembargadores
Federais e Estaduais

STJ

Art. 105, I, “a”

Juízes Federais

TRF

Art. 108, I, “a”

Governador de Estado
ou do Distrito Federal

STJ

Art. 105, I, “a”

Vice-Governador

Depende da Constituição
do respectivo Estado

Deputados Estaduais

TJ, em regra

Procurador-Geral de
Justiça

TJ

Art. 96, III

Membros do Ministério
Público Estadual

TJ

Art. 96, III

Juízes Estaduais

TJ

Art. 96, III

Prefeitos

TJ

Art. 29, X

Diversos juristas, ao lado de entidades associativas de profissionais da área jurídica, apontam no instituto do foro especial um inadmissível privilégio incompatível com o princípio republicano da igualdade de todos perante a lei; sustentam que, num sistema garantista como é o nosso, não haveria qualquer constrangimento nem tampouco diminuição da dimensão da autoridade em responder a processo judicial no juízo de primeira instância, como ocorre com o cidadão comum, e que sua ampla defesa num contexto do devido processo legal estaria plenamente assegurada. Essa opinião é partilhada por alguns Ministros da Suprema Corte, a exemplo de Celso de Mello, que não cansa de expor, inclusive publicamente, a sua visão sobre o tema.

Todavia, outros defendem o instituto do foro especial como mecanismo de governabilidade: sustentam haver um uso indevido de ações penais e processos penais como instrumentos de ação política contra adversários, o que seria facilitado quando toda e qualquer autoridade da República pudesse ser processada no juízo de primeira instância. Dentre os que publicamente se posicionam dessa maneira está o atual Presidente do STF, Ministro Gilmar Mendes.

1.2 Cessação do exercício da função pública antes do julgamento

Em regra, quando o exercício da função pública cessa antes do julgamento, o foro especial deixa de prevalecer. É que a o foro especial é prerrogativa excepcional que a Constituição atribui ao exercente da função pública em razão do seu exercício; é prerrogativa funcional e não pessoal. É verdade que o STF já teve entendimento diferente [expresso na sua antiga e já revogada Súmula n° 394 (“Cometido o crime durante o exercício funcional, prevalece o foro especial ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele exercício”)]; todavia, ao reinterpretar o tema a luz dos comandos da Constituição de 1988, o STF, em 1999, cancelou a Súmula n° 394 e, tendo em vista que o legislador tentou restabelecer a chamada perpetuação do foro especial (Lei n° 10.628/2002, que deu nova redação ao § 1° do Art. 84 do Código de Processo Penal, redação quase idêntica à da cancela Súmula n° 394), chamado a examinar a sua constitucionalidade (ADI 2797), declarou a sua inconstitucionalidade, pelos mesmos fundamentos que o levaram a cancelar a Súmula n° 394.

Conclusão: o marco final do foro especial é a cessação do exercício da função pública que possui essa prerrogativa excepcional expressamente assegurada na Constituição. Se cessa o exercício da função pública antes do julgamento, cessa o foro especial.

1.3 Cessação do exercício da função pública pela renúncia ao mandato e foro especial

O Supremo Tribunal Federal teve a oportunidade de examinar situações parecidas, bem recentemente:

a) Em dezembro de 2007, o então Deputado Federal Ronaldo Cunha Lima renunciou ao mandato na data anterior à do julgamento já pautado pelo STF (a acusação penal era pela prática do crime de tentativa de homicídio contra seu adversário político no Estado da Paraíba, Tarcísio Burity – AP n° 396). Eis o teor da sua carta de renúncia, devidamente protocolada na Câmara dos Deputados:

"Senhor presidente, nesta data e por este instrumento, em caráter irrevogável e irretratável, renuncio ao mandato de deputado federal, representando o povo da Paraíba, a fim de possibilitar que esse povo me julgue, sem prerrogativa de foro como um igual que sempre fui. Requeiro a leitura em plenário desta renúncia, a respectiva publicação e a comunicação dela a S.Exa, a presidente do Supremo Tribunal Federal, ministra Ellen Gracie".

A questão jurídica posta ao exame da Suprema Corte foi a seguinte: tendo em vista que o próprio STF já firmara reiterado entendimento segundo o qual o foro especial cessa quando cessa o exercício da função pública, e uma vez que cessara o exercício da sua função pública com a renúncia ao mandato, não haveria mais a incidência do foro especial, e o processo deveria ser remetido a julgamento no juízo de primeira instância, mais especificamente, naquele caso, o Tribunal do Júri da Comarca de João Pessoa(PB).

E embora quatro Ministros (Joaquim Barbosa, Cezar Peluso, Ayres Britto e Carmem Lúcia) tenham votado pela excepcional manutenção da competência para o julgamento, tendo em vista a evidência de que a renúncia ao mandato, naquelas circunstâncias, revelava manobra protelatória e abuso do direito de defesa, para o fim de frustrar julgamento já pautado e postergar ainda mais o seu desfecho, trabalhando inclusive com a iminente prescrição da pretensão punitiva, a maioria dos Ministros decidiu que como a renúncia havia sido um ato jurídico regularmente formulado junto à Câmara dos Deputados e produzido validamente os seus efeitos jurídicos, não era possível manter o julgamento de pessoa que, naquele momento, não mais exercia qualquer função pública que lhe atribuísse o foro especial de julgamento no STF.

b) Em outubro de 2010, o então Deputado Federal Natan Donadon (PMDB/RO) renunciou ao mandato na data anterior à data marcada para o julgamento da ação penal a que respondia no STF (AP n° 396) e sua defesa pediu à Suprema Corte que reconhecesse a falta de competência para continuidade do julgamento, tendo em vista a perda do foro especial devido à renúncia ao mandato. Todavia, o STF – vencido apenas o Ministro Marco Aurélio – identificou evidente “fraude processual” e decidiu pela permanência do processo e continuidade do julgamento. Logo, a posição minoritária adotada no caso “Ronaldo Cunha Lima” consagrou-se majoritária no caso “Natan Donadon”, no qual houve também importante debate sobre a necessidade de se fixar marcos interpretativos nítidos para, em situações como essas de renúncia de mandato parlamentar às vésperas de julgamento, definir a partir de qual momento a renúncia não terá o condão de retirar a competência da Corte para que prossiga com o processo e efetue o julgamento.

c) Em fevereiro de 2014, o Deputado Federal Eduardo Azeredo (PSDB/MG) renunciou ao mandato, às vésperas de ser incluído em pauta do Supremo Tribunal Federal o julgamento da Ação Penal n° 536 (conhecida como a ação penal do “mensalão tucano”). É verdade que o seu julgamento não tinha ainda data marcada quando da renúncia, embora estivesse próximo, pois praticada quando corria o prazo para alegações finais da defesa. A maioria, vencido apenas o Ministro Joaquim Barbosa, decidiu que deveria ser aplicada a regra geral segundo a qual, com a renúncia, cessava o exercício da função pública e em decorrência cessava o foro especial, com o que o processo deveria ser remetido a julgamento pela primeira instância.

O Relator, Ministro Luís Roberto Barroso, ponderou que, no caso, havia diferença em relação ao que sucedeu no processo envolvendo o então Deputado Natan Donadon, que renunciou ao mandato na véspera do julgamento, enquanto Eduardo Azeredo renunciou ao mandato quando o julgamento sequer estava marcado ou pautado, porque ainda em curso o prazo para apresentação das alegações finais da defesa e somente após alguns dias ocorreria o fim da instrução processual. Ressaltou ainda que não havia risco de prescrição (in abstrato).

Embora tenha sido essa a decisão, a Corte voltou a se debruçar sobre propostas para definição jurisprudencial mais precisa, em nome da segurança jurídica, quanto ao momento em que um ato de vontade unilateral como a renúncia ao mandato possa servir como fator de mudança da competência do STF.

O Ministro Barroso propôs que esse marco seja o recebimento da denúncia (ou seja: a renúncia ao mandato após o recebimento da denúncia não retiraria a competência do foro especial para o julgamento). Outras propostas reafirmadas foram: data em que o processo for colocado em pauta e data em que os autos forem encaminhados conclusos ao relator por ocasião do fim da instrução processual; o Ministro Celso de Mello ponderou que tais soluções somente deveriam ser oferecidas caso a caso, antes suas particularidades. A sessão foi encerrada sem essa definição.

2 Renúncia a Mandato e Inelegibilidade

A renúncia de mandato passou a ser adotada por muitos parlamentares de todas as esferas federativas submetidos a processos de cassação de mandato como estratégia para evitar a consequência da inelegibilidade dos “membros do Congresso Nacional, das Assembléias Legislativas, da Câmara Legislativa e das Câmaras Municipais, que hajam perdido os respectivos mandatos por infringência do disposto nos incisos I e II do art. 55 da Constituição Federal, dos dispositivos equivalentes sobre perda de mandato das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios e do Distrito Federal para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos oito anos subseqüentes ao término da legislatura” (art. 1º, inciso I, alínea “b” da Lei Complementar nº 64/90, com redação conferida pela Lei Complementar nº 81/94), quando publicamente acusados de práticas incompatíveis com o decoro.

Essa estratégia foi socialmente repudiada. A cidadania percebeu que a renúncia do parlamentar, nos casos acima descritos, traduzia subterfúgio para impedir o julgamento e a sua conseqüência mais protetora do interesse público, em caso de condenação: a inelegibilidade temporária para qualquer cargo eletivo.

Com efeito, já em 1993, diante de diversas renúncias de mandato de deputados federais submetidos a processos de cassação devidamente instaurados (acusados de práticas incompatíveis com o decoro parlamentar, detectadas durante a “CPI do Orçamento”), a sociedade civil demonstrou claramente o seu inconformismo e a sua indignação ante esse subterfúgio.

Dessa mobilização cívica resultou a aprovação, pelo Congresso Nacional, da emenda constitucional de revisão (emenda aprovada durante a revisão constitucional, realizada entre o segundo semestre de 1993 e o primeiro semestre de 1994) n° 6, em 07 de junho de 1994, que acrescentou a norma do § 4° ao Art. 57 da Constituição da República, para prever que “a renúncia de parlamentar submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato, nos termos deste artigo, terá seus efeitos suspensos até as deliberações finais de que tratam os §§ 2° e 3°”.

Com essa normatização, a estratégia da renúncia do mandato às vésperas da data marcada para o julgamento definitivo (pela Casa Legislativa) como forma de evitar a inelegibilidade temporária para qualquer cargo eletivo foi suficientemente coibida. Isso porque, quando já definitivamente instaurado pela Mesa Diretora da respectiva Casa Legislativa – de ofício ou mediante provocação de partido político nela representado – o devido processo de cassação de mandato, a renúncia do parlamentar processado não teria efeito jurídico imediato, de modo que o processo de cassação poderia transcorrer normalmente e se, ao final, a decisão da maioria absoluta fosse pela cassação do mandato (ou seja, julgamento de procedência da acusação), o seu mandato seria perdido pela cassação, e não pela renúncia, com o que de qualquer modo lhe seria, sim, aplicada a consequência da inelegibilidade temporária.

Noutras palavras: a partir da inclusão do § 4° do Art. 55 pela Emenda Constitucional de Revisão n° 6, de 07/07/1994, parlamentares não mais podiam adotar a estratégia de renunciar ao mandato às vésperas da data marcada para a sessão de julgamento no processo de cassação como forma de evitar a inelegibilidade temporária.

Ocorre que, a partir de então, diversos parlamentares de todas as esferas federativas, quando publicamente acusados de práticas incompatíveis com o decoro, passaram a adotar uma variante da estratégia anterior. Tendo em vista que a norma do § 4° do Art. 55, incluída na Constituição pela Emenda Constitucional de Revisão n° 6/1994, impôs que a renúncia ao mandato somente teria os efeitos jurídicos suspensos quando o parlamentar já estivesse “submetido” ao processo de cassação, vários parlamentares passaram a renunciar ao mandato antes mesmo da instauração formal do respectivo processo pela Mesa Diretora, não obstante já pendente, em muitos casos, provocação formal formulada por partido político representado na Casa Legislativa.

É verdade, perdiam o mandato pela renúncia. Mas escapavam da inelegibilidade, podendo ser candidatos a qualquer cargo eletivo já nas eleições seguintes. E como a renúncia ocorrera em momento no qual ainda não se encontravam “submetidos” a processo de cassação de mandato, a renúncia não tinha o seu efeito jurídico suspenso, aplicando-se imediatamente, impedindo a própria instauração do processo de cassação, com o que se impedia a eventual consequência da inelegibilidade, em caso de condenação por procedimento julgado incompatível com o decoro parlamentar.

Como foram inúmeras as situações em que as renúncias ocorreram nessas condições, a cidadania reagiu mais uma vez. E, no amplo contexto da iniciativa popular para aprovação da lei que ficou conhecida como “lei do ficha-limpa” (Lei Complementar n° 135/2010), novo e significativo passo foi dado para coibir essa estratégia da renúncia do mandato parlamentar como subterfúgio para impedir inelegibilidades futuras.

Com efeito, a “Lei do Ficha Limpa” incluiu como mais uma hipótese de inelegibilidade a “renúncia ao mandato”, “desde o oferecimento de representação ou petição capaz de autorizar a abertura de processo por infringência a dispositivo da Constituição Federal, da Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal ou da Lei Orgânica do Município, para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura” (alínea “k” do inciso I do Art. 1° da Lei Complementar n° 64/90, incluída pela LC n° 135/2010).

Logo, a partir da entrada em vigor da “Lei do Ficha Limpa” e da sua integral eficácia jurídica, a renúncia de parlamentar, mesmo que ainda não submetido a processo de cassação, mas quando já formulada representação ou petição apta à instauração do processo, caracterizará situação jurídica de inelegibilidade. Assim, coibida ficou a prática da renúncia ao mandato como subterfúgio para impedir a inelegibilidade futura. A renúncia ao mandato, quando já pendente de apreciação petição ou representação da qual possa gerar a instauração do cabível processo de cassação, tornará o renunciante inelegível temporariamente para qualquer cargo eletivo.

Essa norma teve a sua constitucionalidade contestada no STF (ADI 4578), que, contudo, no ponto, decidiu pela sua constitucionalidade: “O abuso de direito à renúncia é gerador de inelegibilidade dos detentores de mandato eletivo que renunciarem aos seus cargos, posto hipótese em perfeita compatibilidade com a repressão, constante do ordenamento jurídico brasileiro (v.g., o art. 55, § 4º, da Constituição Federal e o art. 187 do Código Civil), ao exercício de direito em manifesta transposição dos limites da boa-fé”.

3 Síntese final

Em síntese, e segundo a legislação em vigor e a jurisprudência do STF, eis os efeitos e consequências do ato de renúncia ao mandato:

a) em regra, é ato unilateral, operando imediatos efeitos quanto à cessação do exercício do mandato eletivo, independentemente de qualquer outra condição; exceção é o caso da renúncia de mandato de parlamentar já submetido a processo que vise ou possa levar à perda do mandato por deliberação interna da Casa Legislativa ou declaração da Mesa Diretora, porque nesse caso a renúncia terá os seus efeitos jurídicos suspensos até as deliberações finais, portanto não produzindo o imediato efeito da cessação do exercício do mandato;

b) ainda que produza imediatos efeitos, a renúncia ao mandato quando já formulada representação ou petição apta à instauração do processo [processo político-parlamentar de cassação ou processo político de apuração de crime de responsabilidade (impeachment)] caracterizará situação jurídica de inelegibilidade temporária para qualquer mandato eletivo para as eleições que se realizarem durante o período remanescente do mandato para o qual foram eleitos e nos 8 (oito) anos subsequentes ao término da legislatura;

c) no que se refere a considerar-se marco final do exercício da função pública para fins de cessação do foro especial em processos judiciais criminais, em regra a renúncia ao mandato põe fim ao exercício da função pública e, em consequência, faz cessar o foro especial. Exceção é o caso em que a renúncia ao mandato caracterize evidente “fraude processual”, que o STF vislumbrou em um único precedente (caso Natan Donadon), quando a renúncia ao mandato ocorreu na véspera de julgamento já pautado, “fraude processual” que não identificou quando a renúncia ao mandato ocorreu em momento anterior ao fim da instrução processual (caso Eduardo Azeredo).

O texto acima se trata da opinião do autor e não representa o pensamento do Portal Infonet.
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